On connaissait déjà le potentiel des réseaux sociaux en matière de démocratie participative "informelle". Pourtant, au terme d'un processus de contestation et de débat, Facebook vient d'institutionnaliser l'influence des usagers sur les règles d'utilisation du site. Un exemple pour la "démocratie participative" de nos collectivités locales ?
Malgré tous les espoirs de modernité que l'on place dans le web, cette histoire débute par une décision politique "à l'ancienne" : en mars, Facebook change ses conditions d'utilisation latérale, comme le rappelle ici le blogueur du Monde Francis Pisani. Aussitôt, le ">web 2.0 démontre ses fabuleuses capacités de mobilisation : une fronde se met rapidement en place contre cette décision, de la part notamment de défenseurs des droits (craintes d'un contrôle excessif de Facebook sur les données de ses utilisateurs) et d'artistes soucieux de conserver la maîtrise de leurs créations publiées sur le site.
L'efficacité du site se retourne ainsi contre ses propriétaires, puisque l'ampleur de la contestation contraint rapidement Facebook à reculer, annonçant que les nouvelles conditions d'utilisations seraient soumises à discussions, puis au vote des usagers. Ce vote se déroule cette semaine (pour les utilisateurs de Facebook, voir cette page).
Quel rapport avec la démocratie locale ? Peu jusqu'ici, ou plutôt rien que de très banal : on ne compte plus les décisions unilatérales ou entérinées par de fausses concertations, qui doivent ensuite être retirées sous la pression des opposants. C'est ce que les anglo-saxons appellent "a DEAD process : Decide - Educate - Announce - Defend"... où bien souvent le "défendre" n'est pas tenable lorsque se multiplient pétitions, manifestations, etc
Mais l'innovation vient surtout de la rapidité avec laquelle Facebook s'est converti à la "démocratie participative", jusqu'à donner un sens nouveau et renforcé au droit de pétition. En témoigne ainsi la section de la charte d'utilisation relative aux amendements :
"12.1 Nous pouvons changer cette Déclaration tant que nous vous avertissons via Facebook (...) et vous donnons la possibilité de commenter.
12.2 Pour les changements (...) nous vous donnerons un préavis de sept jours au minimum.
12.3 Si plus de 7000 utilisateurs commentent le changement proposé, nous vous donnerons également l'occasion de participer à un vote dans le cadre duquel d'autres alternatives vous seront proposées. Nous devrons respecter le résultat du vote si plus de 30 % de tous les utilisateurs inscrits actifs à la date du préavis participent au vote.
12.4 Nous pouvons effectuer des modifications pour des raisons légales ou administratives après préavis mais sans occasion de commenter."
Par ce texte, Facebook montre en quoi une participation institutionnalisée peut se montrer assez performante en termes de démocratie :
- la participation et le lien entre participation et décision sont l'objet d'une règle de droit, donc contraigante pour l'autorité et que l'usager peut invoquer devant une juridiction ;
- les règles sont également tournées de sorte à ce qu'une information suffisante soit donnée ; le "suffisant" étant défini en termes de délais chiffrés ;
- le lien entre participation et décision est clairement exprimé (avec un niveau de contrainte dont chacun jugera de la légitimité : cela revient à avoir un vote pour chaque décision - il suffit de 7000 commentaires, mais un vote qui ne sera quasiment jamais contraignant pour Facebook - il faudrait plus de 60 millions de votants sur 200 millions d'utilisateurs).
- la participation ne peut pas conduire à des décisions enfreignant des lois supérieures, grâce à l'article 12.4 (gardé volontairement imprécis pour se ménager une porte de sortie ?)
Le tournant de la participation : l'intégration au droit
Si l'on applique cette politique de participation aux collectivités locales, le principal progrès réside dans l'intégration de la participation à une règle de droit, qui définit clairement les règles du jeu en matière d'information et d'influence sur la décision. Ainsi, si des méthodes participatives performantes sont parfois employées, le choix même de recourir à de telles méthodes est trop souvent le fait du prince : si la participation ne fait pas l'objet d'un texte adopté en assemblée délibérante, rien n'empêche une autorité territoriale de prendre telle décision de manière participative et telle autre de manière unilatérale. Certes, nombre de conseils municipaux ont voté des chartes de la participation, mais combien sont réellement contraignantes pour le pouvoir en place ? Une participation réellement démocratique supposerait ainsi qu'un citoyen puisse attaquer une décision devant le tribunal administratif pour défaut de concertation : à ma connaissance cela est impossible au niveau local, et exceptionnel au niveau national (un exemple ici)
Le lien entre vote et décision paraît plus risqué : si des représentants sont élus, c'est bien pour prendre la responsabilité des décisions, dussent-elles être impopulaires. En revanche, si l'on considère plutôt les seuils définis par Facebook, l'option choisie est plus intéressante puisqu'elle donne moins d'importance au résultat du vote (le seuil définissant le vote contraignant ne sera quasiment jamais atteint) qu'au fait qu'un vote doive obligatoirement se dérouler (le seuil est si faible qu'un vote aura lieu à chaque fois). Or, qui dit vote démocratique dit forcément débat public : sur un réseau social comme Facebook, le débat peut naître et se développer si facilement qu'il est inutile de le régir (que ce soit pour le développer aussi bien que pour l'encadrer). En revanche, dans une institution politique du type de nos collectivités locale, définir les règles du jeu en matière de débat public est essentiel, faute de quoi le caractère démocratique de la consultation est sérieusement remis en question (voir le cas des nombreux référendums locaux accusés de manipulation, soit par le pouvoir soit par les opposants).
On peut louer la réactivité de Facebook, due aux spécificités de l'outil mais aussi au fait que la viabilité économique du site dépende fortement de la relation entre les gestionnaire et les usagers-participants (un autre exemple ici). Le débat sur les conditions d'utilisation a permis de vivre en accéléré la manière dont la participation influe non seulement sur la décision remise en cause, mais aussi sur l'ensemble du processus décisionnel. Une fois cette règle adoptée, Facebook pourra difficilement revenir en arrière, quelle que soit la modification que les propriétaires du site souhaiteront apporter par la suite. Quelle autorité territoriale aurait le courage de se contraindre ainsi durablement, avec la part d'inconnu que cette décision comporte ? Il semble pourtant que cette étape reste à franchir, pour qu'une collectivité locale puisse réellement se réclamer d'une démocratie locale participative.
Version originale de l'article : http://www.mediapart.fr/club/edition/collectivites-locales-seulement-une-question-d-institutions/article/180409/facebook-et-
lundi 20 avril 2009
vendredi 17 octobre 2008
Pour en finir avec les conseils de quartier
Six ans après l’adoption de la loi sur la démocratie de proximité, les conseils de quartiers, ne semblent pas passer de mode dans les communes françaises. La campagne électorale a vu un certain nombre de candidats proposer la création de ces instances de « démocratie participative » dans les collectivités qui en étaient encore dépourvues. Mais si les premiers mois de mandat municipal voient çà et là éclore de nouveaux conseils de quartiers, la désillusion risque à terme d’être profonde, autant chez les élu que chez les citoyens : dans les faits, ces outils sont rarement les plus pertinents pour mener à bien une politique de participation des citoyens.
Trop souvent, la mise en place de conseils de quartiers relève d’une confusion entre le but (développer la participation des citoyens) et le moyen. Trop d’élus envisagent la mise en place de conseils de quartiers comme une fin en soi, sans mener une réflexion approfondie sur le potentiel et les limites de ce type d’instances. Pourtant, mettre en place une politique participative n’est pas anodin : cela commande d’agir dans plusieurs dimensions, y compris sur des terrains où le pouvoir est réticent à s’engager. Si la participation peut répondre à des attentes du pouvoir (animation des quartiers, lien social, relais d’information et de mobilisation, expertise d’usage des habitants), elle s’accompagne inévitablement d’autres besoins (expression de doléances, débat public sur des sujets d’intérêt général, sur des problématiques conflictuelles, débat sur les formes mêmes de participation).
Ces attentes appellent des réponses diversifiées : développer des projets d’animation de quartier nécessite un fonctionnement de type plutôt associatif autour d’un projet partagé, tandis que les concertations sur des sujets d’intérêt général demandent l’expression des opinions les plus diverses. Dès lors, appliquer une politique participative au travers d’un seul outil n’est guère efficace : à devoir servir à tout, les conseils de quartiers finissent par ne plus servir à grand-chose.
Des lieux pour développer le lien social ?
Dans des secteurs où la vie associative est particulièrement pauvre, un conseil de quartier peut contribuer à revitaliser le tissu social. Il s’agira ici plus d’un outil de développement social que de démocratie participative proprement dite. En revanche, lorsque la vie associative du quartier est déjà dense, des associations pourront vivre l’arrivée du conseil de quartier comme une mise en concurrence. D’autres investiront le conseil pour renforcer leur influence auprès du pouvoir, au détriment de structures moins puissantes.
De plus, un tel objectif n’est pas dépourvu de paternalisme : de l’argent public et des fonctionnaires sont mobilisés pour soutenir (et inévitablement pour contrôler) des événements que les habitants savaient autrefois organiser seuls (fêtes ou pique-niques de quartier). Le lien de dépendance qui s’instaure est d’autant moins sain que les conseils de quartier disposent parfois de budgets conséquents : l’écueil du clientélisme est parfois bien réel.
Des lieux d’expertise d’usage ?
Parmi les nombreux poncifs liés à la participation des citoyens, les habitants « seraient les meilleurs connaisseurs de leur quotidien ». Au sein des conseils de quartiers, les citoyens sont donc appelés à aider la municipalité à mettre en application le programme pour laquelle elle a été élue. Outre le fait qu’une telle demande impose à tous les participants de partager le projet de la majorité municipale, elle ne conduit pas forcément à de meilleures solutions techniques. Le simple fait d’habiter le quartier n’a jamais empêché quiconque de proférer des imbécillités.
Ce qui fait la différence ne tient pas à la qualité d’habitant, mais bien d’une part au niveau d’information et de réflexion des citoyens, d’autre part à la capacité d’écoute et de dialogue des fonctionnaires. Mettre en place des conseils de quartiers sans agir dans ces deux domaines ne peut pas produire des résultats satisfaisants.
Des lieux de débat démocratique ?
Le mot « consultatif » est sans doute le plus répandu dans les chartes des conseils de quartier français. La participation ne devrait pas permettre de remettre en question les orientations de la municipalité, puisque celles-ci sont légitimées par le suffrage universel. Fausse d’un point de vue théorique, cette assertion est aussi irréaliste : lorsque l’on donne la parole aux citoyens, ils l’utilisent comme bon leur semble. Si les oppositions ne peuvent s’exprimer en conseil de quartier, elles ne cesseront pas pour autant d’exister et trouveront toujours à s’exprimer ailleurs (presse, manifestations, création d’associations concurrentes, etc.).
Sur les sujets conflictuels (équipements polluants, accueil de populations défavorisées, etc.), il est dans l’intérêt stratégique d’une municipalité d’encourager un débat le plus ouvert, équilibré et argumenté possible. Si les espaces participatifs ne le permettent pas, ce débat aura de toute façon lieu dans la sphère publique, et ce de façon préjudiciable au pouvoir en place (opinions partiales et peu informées, polarisation du conflit, décrédibilisation des instances participatives municipales).
Or, un débat de qualité, au regard de la norme délibérative, est mené selon des modalités propres au sujet traité. Il faut que le temps du débat soit adapté au calendrier du projet (débattre du problème et non d’une solution déjà choisie). Il faut que le territoire de la participation corresponde à celui de la décision. Il faut que chaque acteur du problème puisse équitablement s’exprimer. Il faut que les citoyens non impliqués aient une occasion équitable de s’informer et de se forger une opinion.
En somme, l’espace participatif doit associer transparence de l’information, expression équitable des différents acteurs concernés, accès équitable des citoyens au débat et qualité argumentative des discussions. La « communauté débattante » doit ainsi se recomposer en fonction de chaque sujet traité, ce qui s’accommode mal du caractère figé des instances participatives permanentes.
Ordinairement, les problèmes constatés vis-à-vis des conseils de quartier sont considérés comme des défauts améliorables dans le temps. Le manque de représentativité, de lien avec la sphère publique, de qualité argumentative, d’influence sur les décisions, etc. pourraient ainsi être résolus par un effort de pédagogie et de communication. A force d’observation, on serait pourtant en droit de se demander si ces faiblesses ne tiennent pas à la nature même de ces instances. Le manque de réflexion sur cette question est d’autant plus regrettable qu’à l’étranger, des expériences autrement plus ambitieuses montrent tous les bienfaits d’une politique participative de qualité.
(original : http://www.mediapart.fr/club/blog/shen-faye-romain-lacuisse/171008/pour-en-finir-avec-les-conseils-de-quartier)
Trop souvent, la mise en place de conseils de quartiers relève d’une confusion entre le but (développer la participation des citoyens) et le moyen. Trop d’élus envisagent la mise en place de conseils de quartiers comme une fin en soi, sans mener une réflexion approfondie sur le potentiel et les limites de ce type d’instances. Pourtant, mettre en place une politique participative n’est pas anodin : cela commande d’agir dans plusieurs dimensions, y compris sur des terrains où le pouvoir est réticent à s’engager. Si la participation peut répondre à des attentes du pouvoir (animation des quartiers, lien social, relais d’information et de mobilisation, expertise d’usage des habitants), elle s’accompagne inévitablement d’autres besoins (expression de doléances, débat public sur des sujets d’intérêt général, sur des problématiques conflictuelles, débat sur les formes mêmes de participation).
Ces attentes appellent des réponses diversifiées : développer des projets d’animation de quartier nécessite un fonctionnement de type plutôt associatif autour d’un projet partagé, tandis que les concertations sur des sujets d’intérêt général demandent l’expression des opinions les plus diverses. Dès lors, appliquer une politique participative au travers d’un seul outil n’est guère efficace : à devoir servir à tout, les conseils de quartiers finissent par ne plus servir à grand-chose.
Des lieux pour développer le lien social ?
Dans des secteurs où la vie associative est particulièrement pauvre, un conseil de quartier peut contribuer à revitaliser le tissu social. Il s’agira ici plus d’un outil de développement social que de démocratie participative proprement dite. En revanche, lorsque la vie associative du quartier est déjà dense, des associations pourront vivre l’arrivée du conseil de quartier comme une mise en concurrence. D’autres investiront le conseil pour renforcer leur influence auprès du pouvoir, au détriment de structures moins puissantes.
De plus, un tel objectif n’est pas dépourvu de paternalisme : de l’argent public et des fonctionnaires sont mobilisés pour soutenir (et inévitablement pour contrôler) des événements que les habitants savaient autrefois organiser seuls (fêtes ou pique-niques de quartier). Le lien de dépendance qui s’instaure est d’autant moins sain que les conseils de quartier disposent parfois de budgets conséquents : l’écueil du clientélisme est parfois bien réel.
Des lieux d’expertise d’usage ?
Parmi les nombreux poncifs liés à la participation des citoyens, les habitants « seraient les meilleurs connaisseurs de leur quotidien ». Au sein des conseils de quartiers, les citoyens sont donc appelés à aider la municipalité à mettre en application le programme pour laquelle elle a été élue. Outre le fait qu’une telle demande impose à tous les participants de partager le projet de la majorité municipale, elle ne conduit pas forcément à de meilleures solutions techniques. Le simple fait d’habiter le quartier n’a jamais empêché quiconque de proférer des imbécillités.
Ce qui fait la différence ne tient pas à la qualité d’habitant, mais bien d’une part au niveau d’information et de réflexion des citoyens, d’autre part à la capacité d’écoute et de dialogue des fonctionnaires. Mettre en place des conseils de quartiers sans agir dans ces deux domaines ne peut pas produire des résultats satisfaisants.
Des lieux de débat démocratique ?
Le mot « consultatif » est sans doute le plus répandu dans les chartes des conseils de quartier français. La participation ne devrait pas permettre de remettre en question les orientations de la municipalité, puisque celles-ci sont légitimées par le suffrage universel. Fausse d’un point de vue théorique, cette assertion est aussi irréaliste : lorsque l’on donne la parole aux citoyens, ils l’utilisent comme bon leur semble. Si les oppositions ne peuvent s’exprimer en conseil de quartier, elles ne cesseront pas pour autant d’exister et trouveront toujours à s’exprimer ailleurs (presse, manifestations, création d’associations concurrentes, etc.).
Sur les sujets conflictuels (équipements polluants, accueil de populations défavorisées, etc.), il est dans l’intérêt stratégique d’une municipalité d’encourager un débat le plus ouvert, équilibré et argumenté possible. Si les espaces participatifs ne le permettent pas, ce débat aura de toute façon lieu dans la sphère publique, et ce de façon préjudiciable au pouvoir en place (opinions partiales et peu informées, polarisation du conflit, décrédibilisation des instances participatives municipales).
Or, un débat de qualité, au regard de la norme délibérative, est mené selon des modalités propres au sujet traité. Il faut que le temps du débat soit adapté au calendrier du projet (débattre du problème et non d’une solution déjà choisie). Il faut que le territoire de la participation corresponde à celui de la décision. Il faut que chaque acteur du problème puisse équitablement s’exprimer. Il faut que les citoyens non impliqués aient une occasion équitable de s’informer et de se forger une opinion.
En somme, l’espace participatif doit associer transparence de l’information, expression équitable des différents acteurs concernés, accès équitable des citoyens au débat et qualité argumentative des discussions. La « communauté débattante » doit ainsi se recomposer en fonction de chaque sujet traité, ce qui s’accommode mal du caractère figé des instances participatives permanentes.
Ordinairement, les problèmes constatés vis-à-vis des conseils de quartier sont considérés comme des défauts améliorables dans le temps. Le manque de représentativité, de lien avec la sphère publique, de qualité argumentative, d’influence sur les décisions, etc. pourraient ainsi être résolus par un effort de pédagogie et de communication. A force d’observation, on serait pourtant en droit de se demander si ces faiblesses ne tiennent pas à la nature même de ces instances. Le manque de réflexion sur cette question est d’autant plus regrettable qu’à l’étranger, des expériences autrement plus ambitieuses montrent tous les bienfaits d’une politique participative de qualité.
(original : http://www.mediapart.fr/club/blog/shen-faye-romain-lacuisse/171008/pour-en-finir-avec-les-conseils-de-quartier)
vendredi 10 octobre 2008
Il y a loin d’Helsingborg à Porto Alegre
Il y a loin d’Helsingborg à Porto Alegre, un cas pratique de démocratie délibérative
Journal of public deliberation, 2008
http://services.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1071&context=jpd
Dans ce texte de 2008, Jakob Svensson analyse le fonctionnement des cinq comités civiques d’Helsingborg (120 000 habitants) au regard de la théorie délibérative. Vue de France, la Suède et plus généralement les pays du Nord de l’Europe apparaissent comme des terres de dialogue et de consensus, des cultures où l’esprit civique serait bien plus développé que dans nos contrées latines, presque des pays délibératifs par atavisme.
Pourtant, la Suède connaît elle aussi un désengagement des citoyens, un désintérêt des affaires publiques caractéristique de la « modernité tardive » dans laquelle est entré l’Occident. Cette tendance au déclin civique serait corrélée à l’atomisation et l’individualisation de nos sociétés. Pourtant, certaines formes de mobilisation connaissent un succès croissant : pétitions, manifestations, constitutions de communautés autour d’une question particulière, etc. Dans ce contexte, la démocratie délibérative pourrait être le moyen de revivifier l’intérêt des citoyens pour des formes politiques plus institutionnelles.
La municipalité d’Helsingborg envisage ainsi la délibération publique comme un moyen de dépasser une participation jusqu’ici envisagée par le citoyen dans un but purement consumériste (obtenir une action des services publics dans son environnement immédiat). Ce que l’auteur nomme « politique de trottoir » ressemble ainsi fortement à notre démocratie « de proximité », où les réunions publiques sont centrées sur des questions d’éclairage public, de déjections canines, etc.
Sur ce point, la ville d’Helsingborg a pris une position que peu de municipalités françaises ont encore adopté : orienter la participation des citoyens sur les sujets d’intérêt général les plus importants, notamment l’aménagement urbain, loin de l’idée reçu selon laquelle « les citoyens ne voient que leur bout de trottoir ».
Le « tournant délibératif » d’Helsingborg se manifeste par un remodelage important de l’organisation municipale : cinq comités civiques sont donc créés (d’une superficie plus vaste que le quartier, rappelons que les municipalités suédoises équivalent à nos intercommunalités) dotés chacun de 14 élus. Parallèlement demeurent 7 commissions thématiques. Dans un souci de transversalité, les comités civiques sont constitués de deux élus membres de chaque commission thématique et, réciproquement, chaque commission thématique comporte deux élus de chaque comité civique. Ainsi, les comités disposent de personnes compétentes dans tous les thèmes de l’action municipale et les commissions thématiques disposent de représentants de chaque secteur géographique. Les comités civiques sont chargés de favoriser la participation du public et d’encourager le dialogue entre citoyens et décideurs. Pour ce faire, des actions très diverses ont été entreprises, au-delà des simples réunions publiques.
En dépassant résolument la notion de proximité, la participation à Helsingborg se rapproche des standards délibératifs mieux que n’y parvient la participation française classique. Cependant, certains défauts empêchent cette politique d’être totalement satisfaisante.
En premier lieu, l’égalité des citoyens à l’intérieur des espaces délibératifs n’est pas acquise : les plus éloquents et les plus familiers du discours publics gardent un avantage certain. En effet, les animateurs des réunions sont des élus ou des fonctionnaires, qui n’ont pas été formés pour cela. Or, la présence de facilitateurs professionnels et indépendants est une clé essentielle de la réussite des expériences délibératives. Autre point concernant les inégalités, la représentativité des participants n’est pas acquise : on retrouve la sous-représentation habituelle des jeunes et des immigrés. Comme en France encore, cette absence de représentativité est un atout stratégique pour les élus : elle permet de disqualifier les oppositions exprimées en réunion (« vous ne représentez que vous-mêmes ») tout en louant la concertation lorsqu’elle aboutit à un consensus.
Surtout, la nature purement consultative des comités civiques pose problème. Les élus d’Helsingborg, comme nombre de leurs homologues dans d’autres pays, se méfient d’une participation qui remettrait en cause leur pouvoir de décision. L’influence réelle de la participation sur la décision a été, comme souvent, totalement éludée. La mise en œuvre des recommandations émises par les comités civiques est rendue difficile pour deux raisons. La première est la configuration du processus décisionnel, qui interpose les commissions thématiques entre les comités civiques et le conseil municipal. La seconde est la délégation au sein des comités civiques d’élus de second rang qui, face aux élus délégués uniquement dans une commission thématique ont rarement la faveur des arbitrages municipaux.
Ainsi, en France comme en Suède, c’est l’articulation entre participation et décision qui semble constituer le point de blocage le plus gênant lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre la démocratie délibérative dans un cadre représentatif. Un problème que n’ont pas les régimes autoritaires, souligne ironiquement Jakob Svensson : lorsque le Parti communiste chinois met en œuvre une procédure délibérative, les résultats de la discussion sont mis en œuvre bien plus directement !
Journal of public deliberation, 2008
http://services.bepress.com/cgi/viewcontent.cgi?article=1071&context=jpd
Dans ce texte de 2008, Jakob Svensson analyse le fonctionnement des cinq comités civiques d’Helsingborg (120 000 habitants) au regard de la théorie délibérative. Vue de France, la Suède et plus généralement les pays du Nord de l’Europe apparaissent comme des terres de dialogue et de consensus, des cultures où l’esprit civique serait bien plus développé que dans nos contrées latines, presque des pays délibératifs par atavisme.
Pourtant, la Suède connaît elle aussi un désengagement des citoyens, un désintérêt des affaires publiques caractéristique de la « modernité tardive » dans laquelle est entré l’Occident. Cette tendance au déclin civique serait corrélée à l’atomisation et l’individualisation de nos sociétés. Pourtant, certaines formes de mobilisation connaissent un succès croissant : pétitions, manifestations, constitutions de communautés autour d’une question particulière, etc. Dans ce contexte, la démocratie délibérative pourrait être le moyen de revivifier l’intérêt des citoyens pour des formes politiques plus institutionnelles.
La municipalité d’Helsingborg envisage ainsi la délibération publique comme un moyen de dépasser une participation jusqu’ici envisagée par le citoyen dans un but purement consumériste (obtenir une action des services publics dans son environnement immédiat). Ce que l’auteur nomme « politique de trottoir » ressemble ainsi fortement à notre démocratie « de proximité », où les réunions publiques sont centrées sur des questions d’éclairage public, de déjections canines, etc.
Sur ce point, la ville d’Helsingborg a pris une position que peu de municipalités françaises ont encore adopté : orienter la participation des citoyens sur les sujets d’intérêt général les plus importants, notamment l’aménagement urbain, loin de l’idée reçu selon laquelle « les citoyens ne voient que leur bout de trottoir ».
Le « tournant délibératif » d’Helsingborg se manifeste par un remodelage important de l’organisation municipale : cinq comités civiques sont donc créés (d’une superficie plus vaste que le quartier, rappelons que les municipalités suédoises équivalent à nos intercommunalités) dotés chacun de 14 élus. Parallèlement demeurent 7 commissions thématiques. Dans un souci de transversalité, les comités civiques sont constitués de deux élus membres de chaque commission thématique et, réciproquement, chaque commission thématique comporte deux élus de chaque comité civique. Ainsi, les comités disposent de personnes compétentes dans tous les thèmes de l’action municipale et les commissions thématiques disposent de représentants de chaque secteur géographique. Les comités civiques sont chargés de favoriser la participation du public et d’encourager le dialogue entre citoyens et décideurs. Pour ce faire, des actions très diverses ont été entreprises, au-delà des simples réunions publiques.
En dépassant résolument la notion de proximité, la participation à Helsingborg se rapproche des standards délibératifs mieux que n’y parvient la participation française classique. Cependant, certains défauts empêchent cette politique d’être totalement satisfaisante.
En premier lieu, l’égalité des citoyens à l’intérieur des espaces délibératifs n’est pas acquise : les plus éloquents et les plus familiers du discours publics gardent un avantage certain. En effet, les animateurs des réunions sont des élus ou des fonctionnaires, qui n’ont pas été formés pour cela. Or, la présence de facilitateurs professionnels et indépendants est une clé essentielle de la réussite des expériences délibératives. Autre point concernant les inégalités, la représentativité des participants n’est pas acquise : on retrouve la sous-représentation habituelle des jeunes et des immigrés. Comme en France encore, cette absence de représentativité est un atout stratégique pour les élus : elle permet de disqualifier les oppositions exprimées en réunion (« vous ne représentez que vous-mêmes ») tout en louant la concertation lorsqu’elle aboutit à un consensus.
Surtout, la nature purement consultative des comités civiques pose problème. Les élus d’Helsingborg, comme nombre de leurs homologues dans d’autres pays, se méfient d’une participation qui remettrait en cause leur pouvoir de décision. L’influence réelle de la participation sur la décision a été, comme souvent, totalement éludée. La mise en œuvre des recommandations émises par les comités civiques est rendue difficile pour deux raisons. La première est la configuration du processus décisionnel, qui interpose les commissions thématiques entre les comités civiques et le conseil municipal. La seconde est la délégation au sein des comités civiques d’élus de second rang qui, face aux élus délégués uniquement dans une commission thématique ont rarement la faveur des arbitrages municipaux.
Ainsi, en France comme en Suède, c’est l’articulation entre participation et décision qui semble constituer le point de blocage le plus gênant lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre la démocratie délibérative dans un cadre représentatif. Un problème que n’ont pas les régimes autoritaires, souligne ironiquement Jakob Svensson : lorsque le Parti communiste chinois met en œuvre une procédure délibérative, les résultats de la discussion sont mis en œuvre bien plus directement !
vendredi 23 mai 2008
Rapport : un engagement d'élus, une compétence administrative
Le document ci-dessous tente de définir les contours d’une participation résolument orientée vers une démocratisation du système politique local. Il prend la forme du projet que doit rédiger tout attaché territorial dans l’année de sa nomination, auquel s’ajoute une annexe plus théorique présentant des pistes de justifications théoriques pour les propositions effectuées dans ce projet.
Du constat des dysfonctionnements de la démarche participative vendômoise s’est développée la réflexion sur les fragiles soubassements de la « démocratie participative » française. De là s’est posée la nécessité de cette annexe plus théorique, visant à se réinterroger sur ce qui fonde une démocratie à l’échelon territorial. Le recours aux théories et méthodes délibératives est évoqué, en complément à la fois au système représentatif et aux scènes plus conflictuelles où se jouent ordinairement les rapports entre société civile et pouvoir.
Sur cette base, le rapport proprement dit propose l’institution d’une charte dans laquelle l’autorité politique s’engagerait à respecter les principes de la délibération publique dans ses processus décisionnels. Les méthodes proposées pour cela s’inspirent à la fois des procédures de la commission nationale du débat public, des différents « mini-publics » réunissant un échantillon de citoyens souvent sélectionnés par tirage au sort (avec un accent sur l’un des plus ambitieux, le sondage délibératif), ainsi que des « artisans de la participation », acteurs capables de mobiliser les citoyens les plus éloignés de la parole publique. L’articulation de ces objectifs et de ces méthodes esquisse un cadre d’action pour les personnes chargées d’organiser et d’animer les espaces délibératifs, que ceux-ci soient permanents ou liés à une problématique particulière. Ce cadre ce caractérise par des garanties d’indépendance et de neutralité, une adaptation constante au contexte local ainsi que par la recherche d’une certaine collégialité dans l’exercice de ces fonctions.
Du constat des dysfonctionnements de la démarche participative vendômoise s’est développée la réflexion sur les fragiles soubassements de la « démocratie participative » française. De là s’est posée la nécessité de cette annexe plus théorique, visant à se réinterroger sur ce qui fonde une démocratie à l’échelon territorial. Le recours aux théories et méthodes délibératives est évoqué, en complément à la fois au système représentatif et aux scènes plus conflictuelles où se jouent ordinairement les rapports entre société civile et pouvoir.
Sur cette base, le rapport proprement dit propose l’institution d’une charte dans laquelle l’autorité politique s’engagerait à respecter les principes de la délibération publique dans ses processus décisionnels. Les méthodes proposées pour cela s’inspirent à la fois des procédures de la commission nationale du débat public, des différents « mini-publics » réunissant un échantillon de citoyens souvent sélectionnés par tirage au sort (avec un accent sur l’un des plus ambitieux, le sondage délibératif), ainsi que des « artisans de la participation », acteurs capables de mobiliser les citoyens les plus éloignés de la parole publique. L’articulation de ces objectifs et de ces méthodes esquisse un cadre d’action pour les personnes chargées d’organiser et d’animer les espaces délibératifs, que ceux-ci soient permanents ou liés à une problématique particulière. Ce cadre ce caractérise par des garanties d’indépendance et de neutralité, une adaptation constante au contexte local ainsi que par la recherche d’une certaine collégialité dans l’exercice de ces fonctions.
mercredi 21 mai 2008
Participation et démocratie locale : des contradictions à dépasser, des garanties à établir
Publié le 11 mai 2008 sur Mediapart (http://www.mediapart.fr/club/edition/changer-de-republique/article/110508/participation-et-democratie-locale%C2%A0-des-contradict)
A l’occasion des dernières élections municipales, nombre de candidats ont inclus à leurs thèmes de campagne une participation renforcée des citoyens à la démocratie locale. Sous des vocables différents, la volonté de compléter la représentation par une implication accrue des habitants à la vie publique demeure vivace.
Aujourd’hui, les formes de participation locale demeurent variées dans leurs moyens comme dans leurs objectifs. Ce foisonnement est aussi une source de fragilité ; l’absence de normes procédurales reconnues contribue à l’imprécision des buts et méthodes de la participation, sapant peu à peu la confiance des citoyens. Alors que s’annonce une nouvelle vague de création d’instances participatives locales par les nouveaux élus, des interrogations préalables sur des notions telles que la légitimité, la décision ou le contre-pouvoir sont indispensables, sans quoi ces dispositifs resteront pénalisés par leurs « impensés ».
Pourquoi est-il bon de faire participer les citoyens ?
Sensibles à la « démocratie participative », nous pouvons être tentés de penser que la participation des citoyens est intrinsèquement une bonne chose. Pourtant, elle peut regrouper plusieurs objectifs qui, si l’on n’y prend garde, risquent de s’entraver mutuellement. On peut premièrement compter sur l’expertise d’usage de la population pour aider l’administration à rendre un service plus efficace et plus adapté aux usagers : selon l’expression consacrée, « l’habitant est le meilleur expert de son quotidien ». Il est possible ensuite d’assigner à la participation une mission de cohésion sociale : en participant, les habitants renforcent leur sentiment d’appartenance collective, le respect mutuel, la volonté d’agir ensemble, autant de composantes d’une citoyenneté accomplie.
Cependant, si ces deux dimensions s’hypertrophient, elles nuiront à un troisième objectif : le renforcement du caractère démocratique du système politique local. En effet, expertise d’usage et cohésion sociale s’incarnent dans des dispositifs de proximité, dont les conseils de quartiers sont la meilleure illustration. Or, malgré la loi de 2002, la proximité n’est pas l’échelle la plus pertinente pour la démocratisation ; elle aboutit à consulter ou à faire décider des citoyens sur des sujets mineurs, tandis que les décisions fondamentales d’une commune leur échappent. Par exemple, les schémas de cohérence territoriale, dont les enjeux portent sur vingt ans, sont établis par des délégués d’intercommunalités, soit des « représentants de représentants de représentants du peuple ». La légitimité issue du suffrage universel est ici pour le moins atténuée ; les efforts de participation peuvent-ils omettre de tels sujets ?
On peut aussi se demander s’il est réellement souhaitable qu’une collectivité se donne pour but le renforcement de la citoyenneté. La question paraît provocante, mais si la citoyenneté est évidemment un enjeu important, certaines actions de démocratisation n’en demeurent pas moins exclusivement ascendantes. Ainsi, la mobilisation des citoyens n’a pas du tout la même valeur selon qu’elle soit spontanée ou suscitée par le pouvoir. Le conflit est une étape essentielle dans la construction de la conscience civique : c’est par la défense des droits et intérêts d’un groupe de citoyens que l’apprentissage de l’action collective est le plus intense. Or, lorsque le pouvoir politique initie la participation à des fins de cohésion sociale, son message est paradoxal dans le meilleur des cas (« écoutez l’institution : soyez autonome »), paternaliste dans le pire (« écoutez l’institution : participez à l’animation de vos quartiers »).
Cette position peut aboutir à des résultats lorsque la collaboration s’installe, mais perd toute sa pertinence dès qu’une contradiction s’exprime. Quand un citoyen ou une association ne s’inscrit pas dans un rapport de coopération, cela est le plus souvent assimilé à un repli sur des intérêts particuliers ou à un manque de pédagogie. Puisque le bon citoyen est celui qui participe à la vie publique, celui qui refuse l’offre institutionnelle de participation est discrédité, quand bien même le motif de ce refus serait tout à fait respectable (le premier de tous étant l’absence de motivation à prendre sur son temps personnel pour discuter de sujets mineurs). A l’inverse, il devient difficile pour cette offre de susciter confiance et mobilisation.
Quel place du pouvoir politique dans la décision et la délibération ?
La participation envisagée dans un sens démocratique suppose donc de la part des élus à la fois de l’humilité et de l’ambition. L’humilité revient à accepter le fait que le pouvoir ne doive pas chercher la maîtrise d’éléments de démocratisation propres à la société civile. Elle se traduit aussi par la reconnaissance du caractère légitime et rationnel d’opinions divergentes. L’ambition réside dans la conciliation de ce respect avec la recherche d’un débat de qualité où les citoyens bénéficient d’une écoute équitable.
Cet objectif passe par un certain nombre de garanties procédurales. Celles-ci pourraient être recherchées parmi les principes guidant l’action de la Commission nationale du débat public (CNDP). Premièrement, il s’agit de garantir l’équivalence des participants : chacun, quel que soit son statut, bénéficie des mêmes moyens d’expression. Deuxièmement, la transparence et l’accessibilité de l’information sont totales. Troisièmement, une exigence d’argumentation est fixée, s’inspirant de la théorie de la démocratie délibérative : chaque opinion doit être justifiée et tenir compte des autres arguments exprimés. Enfin, il est souhaitable que les décideurs s’engagent à tenir compte de l’ensemble des positions exprimées ; il ne s’agit pas ici de reprendre forcément l’opinion majoritaire, mais plutôt de justifier la prise en compte ou le rejet des arguments exprimés au cours du débat. Un certain nombre de méthodes délibératives ont été créées, notamment dans le monde anglo-saxon, pour permettre la mise en œuvre de ces principes d’une manière adaptée à l’ampleur et la complexité de chaque sujet traité (panels de citoyens, sondage délibératif, etc.).
Autorité indépendante, la CNDP peut également représenter une source d’inspiration pour son statut de « tiers garant ». Séparer l’animateur du débat et le décideur améliore la confiance des participants dans l’équité des discussions. Il existera beaucoup moins de soupçons de manipulation du débat si l’animateur prouve son indépendance vis-à-vis du décideur. De ces règles du jeu claires, solides et garanties par un tiers, il sera possible en retour d’espérer un processus décisionnel plus juste et serein, une meilleure lisibilité et une plus grande légitimité de la décision publique. Un tel organisme autonome, assimilable à une « commission locale du débat public », se rencontre par exemple à la ville de Montréal.
Si cette forme de participation peut paraître trop institutionnelle, elle semble correspondre à ce que peut réaliser une institution politique en matière de participation démocratique. Dans ce domaine, le passage du militantisme à l’autorité politique amène un changement des modes d’action ; ce qui est pertinent de la part d’un parti ou d’une association peut ne plus l’être de la part d’une institution. L’enjeu pour les nouveaux élus locaux est de rester à l’écoute des formes d’expression développées par la société civile, sans céder à la tentation de s’y substituer. La garantie d’un cadre de discussion publique net, solide et juste représente dès lors la principale contribution du pouvoir à un progrès démocratique dont il ne pourra jamais être le dépositaire exclusif.
A l’occasion des dernières élections municipales, nombre de candidats ont inclus à leurs thèmes de campagne une participation renforcée des citoyens à la démocratie locale. Sous des vocables différents, la volonté de compléter la représentation par une implication accrue des habitants à la vie publique demeure vivace.
Aujourd’hui, les formes de participation locale demeurent variées dans leurs moyens comme dans leurs objectifs. Ce foisonnement est aussi une source de fragilité ; l’absence de normes procédurales reconnues contribue à l’imprécision des buts et méthodes de la participation, sapant peu à peu la confiance des citoyens. Alors que s’annonce une nouvelle vague de création d’instances participatives locales par les nouveaux élus, des interrogations préalables sur des notions telles que la légitimité, la décision ou le contre-pouvoir sont indispensables, sans quoi ces dispositifs resteront pénalisés par leurs « impensés ».
Pourquoi est-il bon de faire participer les citoyens ?
Sensibles à la « démocratie participative », nous pouvons être tentés de penser que la participation des citoyens est intrinsèquement une bonne chose. Pourtant, elle peut regrouper plusieurs objectifs qui, si l’on n’y prend garde, risquent de s’entraver mutuellement. On peut premièrement compter sur l’expertise d’usage de la population pour aider l’administration à rendre un service plus efficace et plus adapté aux usagers : selon l’expression consacrée, « l’habitant est le meilleur expert de son quotidien ». Il est possible ensuite d’assigner à la participation une mission de cohésion sociale : en participant, les habitants renforcent leur sentiment d’appartenance collective, le respect mutuel, la volonté d’agir ensemble, autant de composantes d’une citoyenneté accomplie.
Cependant, si ces deux dimensions s’hypertrophient, elles nuiront à un troisième objectif : le renforcement du caractère démocratique du système politique local. En effet, expertise d’usage et cohésion sociale s’incarnent dans des dispositifs de proximité, dont les conseils de quartiers sont la meilleure illustration. Or, malgré la loi de 2002, la proximité n’est pas l’échelle la plus pertinente pour la démocratisation ; elle aboutit à consulter ou à faire décider des citoyens sur des sujets mineurs, tandis que les décisions fondamentales d’une commune leur échappent. Par exemple, les schémas de cohérence territoriale, dont les enjeux portent sur vingt ans, sont établis par des délégués d’intercommunalités, soit des « représentants de représentants de représentants du peuple ». La légitimité issue du suffrage universel est ici pour le moins atténuée ; les efforts de participation peuvent-ils omettre de tels sujets ?
On peut aussi se demander s’il est réellement souhaitable qu’une collectivité se donne pour but le renforcement de la citoyenneté. La question paraît provocante, mais si la citoyenneté est évidemment un enjeu important, certaines actions de démocratisation n’en demeurent pas moins exclusivement ascendantes. Ainsi, la mobilisation des citoyens n’a pas du tout la même valeur selon qu’elle soit spontanée ou suscitée par le pouvoir. Le conflit est une étape essentielle dans la construction de la conscience civique : c’est par la défense des droits et intérêts d’un groupe de citoyens que l’apprentissage de l’action collective est le plus intense. Or, lorsque le pouvoir politique initie la participation à des fins de cohésion sociale, son message est paradoxal dans le meilleur des cas (« écoutez l’institution : soyez autonome »), paternaliste dans le pire (« écoutez l’institution : participez à l’animation de vos quartiers »).
Cette position peut aboutir à des résultats lorsque la collaboration s’installe, mais perd toute sa pertinence dès qu’une contradiction s’exprime. Quand un citoyen ou une association ne s’inscrit pas dans un rapport de coopération, cela est le plus souvent assimilé à un repli sur des intérêts particuliers ou à un manque de pédagogie. Puisque le bon citoyen est celui qui participe à la vie publique, celui qui refuse l’offre institutionnelle de participation est discrédité, quand bien même le motif de ce refus serait tout à fait respectable (le premier de tous étant l’absence de motivation à prendre sur son temps personnel pour discuter de sujets mineurs). A l’inverse, il devient difficile pour cette offre de susciter confiance et mobilisation.
Quel place du pouvoir politique dans la décision et la délibération ?
La participation envisagée dans un sens démocratique suppose donc de la part des élus à la fois de l’humilité et de l’ambition. L’humilité revient à accepter le fait que le pouvoir ne doive pas chercher la maîtrise d’éléments de démocratisation propres à la société civile. Elle se traduit aussi par la reconnaissance du caractère légitime et rationnel d’opinions divergentes. L’ambition réside dans la conciliation de ce respect avec la recherche d’un débat de qualité où les citoyens bénéficient d’une écoute équitable.
Cet objectif passe par un certain nombre de garanties procédurales. Celles-ci pourraient être recherchées parmi les principes guidant l’action de la Commission nationale du débat public (CNDP). Premièrement, il s’agit de garantir l’équivalence des participants : chacun, quel que soit son statut, bénéficie des mêmes moyens d’expression. Deuxièmement, la transparence et l’accessibilité de l’information sont totales. Troisièmement, une exigence d’argumentation est fixée, s’inspirant de la théorie de la démocratie délibérative : chaque opinion doit être justifiée et tenir compte des autres arguments exprimés. Enfin, il est souhaitable que les décideurs s’engagent à tenir compte de l’ensemble des positions exprimées ; il ne s’agit pas ici de reprendre forcément l’opinion majoritaire, mais plutôt de justifier la prise en compte ou le rejet des arguments exprimés au cours du débat. Un certain nombre de méthodes délibératives ont été créées, notamment dans le monde anglo-saxon, pour permettre la mise en œuvre de ces principes d’une manière adaptée à l’ampleur et la complexité de chaque sujet traité (panels de citoyens, sondage délibératif, etc.).
Autorité indépendante, la CNDP peut également représenter une source d’inspiration pour son statut de « tiers garant ». Séparer l’animateur du débat et le décideur améliore la confiance des participants dans l’équité des discussions. Il existera beaucoup moins de soupçons de manipulation du débat si l’animateur prouve son indépendance vis-à-vis du décideur. De ces règles du jeu claires, solides et garanties par un tiers, il sera possible en retour d’espérer un processus décisionnel plus juste et serein, une meilleure lisibilité et une plus grande légitimité de la décision publique. Un tel organisme autonome, assimilable à une « commission locale du débat public », se rencontre par exemple à la ville de Montréal.
Si cette forme de participation peut paraître trop institutionnelle, elle semble correspondre à ce que peut réaliser une institution politique en matière de participation démocratique. Dans ce domaine, le passage du militantisme à l’autorité politique amène un changement des modes d’action ; ce qui est pertinent de la part d’un parti ou d’une association peut ne plus l’être de la part d’une institution. L’enjeu pour les nouveaux élus locaux est de rester à l’écoute des formes d’expression développées par la société civile, sans céder à la tentation de s’y substituer. La garantie d’un cadre de discussion publique net, solide et juste représente dès lors la principale contribution du pouvoir à un progrès démocratique dont il ne pourra jamais être le dépositaire exclusif.
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